เส้นทางสู่ลมหายใจใหม่: บันทึกการต่อสู้เพื่อ พ.ร.บ. อากาศสะอาด

ประเทศไทยเผชิญปัญหาฝุ่น PM2.5 มานานนับสิบปี จนกลายเป็นวิกฤติสุขภาพและสิ่งแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนทั่วประเทศ การผลักดัน ‘พ.ร.บ. อากาศสะอาด’ จึงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เป็นเส้นทางของความพยายามร่วมกันจากหลายภาคส่วน ทั้งภาคประชาชนและภาคการเมือง

และนี่คือบันทึก ‘เส้นทางสู่ลมหายใจใหม่’ ของคนไทย ตั้งแต่จุดเริ่มต้นของความตระหนักรู้ จนถึงวันที่กฎหมายฉบับนี้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และรอการเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาในกระบวนการถัดไป ที่ยังมีความท้าทายรออยู่อย่างน้อย 3 ประการ

จุดเริ่มต้นการตระหนักรู้ (ก่อนปี 2563)
แม้คนในเมืองใหญ่จะเพิ่งตื่นตัวกับปัญหาฝุ่น PM2.5 เมื่อไม่กี่ปีมานี้ แต่ปัญหานี้ฝังรากลึกมานาน โดยเฉพาะในภาคเหนือที่เผชิญ วิกฤติสถานการณ์หมอกควันมาตั้งแต่ช่วงปี 2550-2553 และ สสส. ประเมินว่าคนไทยเผชิญวิกฤติ PM2.5 ต่อเนื่องมากว่า 15 ปี

จุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้สังคมเห็นปัญหานี้พร้อมกัน คือในเดือนสิงหาคม 2561 ประเทศไทยเริ่มนำค่า PM2.5 เข้าไปรวมในการคำนวณดัชนีคุณภาพอากาศ (AQI) และมีการประกาศใช้อย่างเป็นทางการโดยกรมควบคุมมลพิษ ในวันที่ 1 ตุลาคม 2561

การรับรู้นี้ปะทุขึ้นชัดเจนในช่วง ต้นปี 2562 เมื่อเกิดวิกฤติฝุ่นปกคลุมกรุงเทพฯ อย่างหนักหน่วง ทำให้ปัญหาที่เคยถูกมองว่าเป็น ‘มลพิษประจำฤดู’ กลายเป็นวาระแห่งชาติ นำไปสู่การรวมตัวของภาคประชาชน นักวิชาการ และองค์กรสิ่งแวดล้อมต่าง ๆ

ในเว็บไซต์ Thailand Clean Air Network (CAN) ระบุถึงเหตุผลที่ทำให้เกิดการรวมตัวกันว่า ประชากรไทยทั้งประเทศอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่มีมลพิษทางอากาศสูงในระดับอันตราย และประเทศไทยมีผู้เสียชีวิตจากมลพิษทางอากาศสูงเป็นอันดับ 4 ของเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และเริ่มผลักดันแนวคิด ‘สิทธิในอากาศสะอาด’ (Right to Clean Air) เป็นสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน ซึ่งกลายเป็นหัวใจสำคัญของร่างกฎหมายฉบับประชาชน

การต่อสู้และแรงผลักดัน (2563 – 2565)
กรกฎาคม 2563: ความพยายามผลักดันกฎหมายอากาศสะอาดของไทย เริ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมจากภาคเอกชน โดยกลุ่มหอการค้าจังหวัดภาคเหนือ สภาหอการค้าไทย และเครือข่ายประชาชนอย่างสภาลมหายใจ ได้ยื่นรายชื่อผู้สนับสนุนกว่า 12,000 รายชื่อต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2563

โดยก่อนหน้านั้น พรรคภูมิใจไทยก็ได้ยื่นร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ไปเมื่อวันที่ 9 กรกฎาคม เช่นกัน แต่ถูกวินิจฉัยจากประธานสภาผู้แทนราษฎรว่าเป็นร่าง พ.ร.บ. การเงิน จึงไม่ผ่านด่านการรับรองจากพล. อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น

กรกฎาคม 2564: ความพยายามผลักดันกฎหมายโดยภาคประชาชนและพรรคการเมือง เผชิญอุปสรรคครั้งใหญ่ เมื่อนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจปัดตกร่างกฎหมายสำคัญด้านสิ่งแวดล้อมหลายฉบับโดยร่างฯ หลักที่ถูกปัดตกคือ ร่าง พ.ร.บ. PRTR (การรายงานการปล่อยสารมลพิษ) และ ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด (ฉบับที่เสนอโดยฝ่ายค้าน) ด้วยการตีความว่าเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน และไม่ให้การรับรอง ทำให้ร่างฯ เหล่านี้ไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ ได้

โดยเหตุการณ์นี้เกิดขึ้นไม่นานหลังไฟไหม้โรงงานกิ่งแก้ว เป็นการตอกย้ำว่ากลไกเดิมใช้การไม่ได้ และกลายเป็นแรงผลักดันสำคัญให้ภาคประชาชนต้องต่อสู้เพื่อ ‘พ.ร.บ. อากาศสะอาด’ ที่ครอบคลุมกว่าเดิมในรัฐบาลชุดต่อไป

มกราคม 2565: แม้จะผิดหวังจากเหตุการณ์ PRTR เครือข่ายอากาศสะอาด (CAN) ก็เดินหน้ายื่น ‘ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดฉบับประชาชน’ ต่อรัฐสภา พร้อมรายชื่อผู้สนับสนุนถึง 22,251 รายชื่อ

ความหวังครั้งใหม่และการรวมพลัง 7 ร่าง (2566)
พฤศจิกายน 2566: การเปลี่ยนผ่านรัฐบาลนำมาซึ่งความหวังครั้งใหม่ เมื่อคณะรัฐมนตรีชุดรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน มีมติอนุมัติหลักการ ‘ร่าง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …’ (ฉบับ ครม.) และในวันเดียวกัน (28 พฤศจิกายน) ก็มีมติรับทราบร่างกฎหมายลักษณะเดียวกันจากพรรคการเมืองและภาคประชาชน ทำให้มีร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด รวม 7 ฉบับ ที่เตรียมเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ พร้อมกัน

ร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาดทั้ง 7 ฉบับ จึงประกอบด้วย ร่างฉบับรัฐบาล ฉบับพลังประชารัฐ ฉบับเพื่อไทย ฉบับก้าวไกล ฉบับประชาธิปัตย์ และฉบับเครือข่ายอากาศสะอาด จากภาคประชาชน และเมื่อพิจารณาจากเนื้อหา พบว่า ฉบับรัฐบาล-พลังประชารัฐ คล้ายกัน, ฉบับภูมิใจไทย-เพื่อไทย คล้ายกัน, ฉบับเครือข่ายอากาศสะอาด-ประชาธิปัตย์ คล้ายกัน และฉบับก้าวไกล (ปัจจุบันคือพรรคประชาชน) ไม่คล้ายกับฉบับใดเลย

กระบวนการในชั้น กมธ. 1 ปีแห่งการหลอมรวม (2567)
มกราคม 2567: ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ลงมติเป็นเอกฉันท์ 443 เสียง รับหลักการวาระที่ 1 ของร่าง พ.ร.บ. อากาศสะอาด ทั้ง 7 ฉบับในวันที่ 17 มกราคม 2567 และมีการจัดตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) 39 คน เพื่อรวมร่างกฎหมายทั้ง 7 ฉบับให้เป็นร่างเดียว โดยมีตัวแทนจากทุกภาคส่วนทำงานร่วมกันตลอดทั้งปี

พฤษภาคม 2567: ภาคประชาสังคมแสดงความกังวลต่อบทบาทของที่ปรึกษา กมธ. จากภาคธุรกิจและอุตสาหกรรม ซึ่งแสดงออกถึงการคัดค้านการจัดตั้ง ‘กองทุนอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพ’ ที่ต้องจัดเก็บรายได้เข้าสู่กองทุนนำไปใช้ในการบริหารจัดการอากาศสะอาดให้เกิดประสิทธิภาพ เพราะกังวลถึงผลกระทบต่อภาคธุรกิจและภาคอุตสาหกรรม ในเวลาต่อมา ประธาน กมธ. อากาศสะอาดฯได้เชิญตัวแทนภาคประชาชนมารับฟังข้อมูล ย้ำว่าพร้อมรับฟังเสียงทุกฝ่าย และให้ความสำคัญกับ 7 ร่างกฎหมายอากาศสะอาดเท่ากัน

มิถุนายน 2567: กมธ. มีมติแต่งตั้ง คณะอนุกรรมาธิการพิจารณาความรับผิดทางกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย เพื่อศึกษาดูแลในส่วน การกำหนดความรับผิดทางกฎหมาย โดยเน้นการบังคับใช้กฎหมายใน 2 มิติ คือ มลพิษจากแหล่งกำเนิดภายในประเทศ และมลพิษข้ามแดน

กรกฎาคม 2567: กมธ. มีมติเพิ่มเติม โดยระบุ หน้าที่ของรัฐ ในมาตรา 9 โดย ‘ให้รัฐเคารพ ปกป้อง ทำให้สิทธิในอากาศสะอาดเกิดขึ้นจริง’

สิงหาคม 2567: อนุกรรมาธิการพิจารณากรอบหลักคิด หลักการสำคัญและโครงสร้างการบริหารโครงสร้างอากาศสะอาด ได้เสนอกรอบโครงสร้างกฎหมายกำหนดแก้ฝุ่นจากแหล่งกำเนิด 6 ภาค ได้แก่ ภาคเกษตรกรรม ภาคป่าไม้ ภาคอุตสาหกรรม ภาคคมนาคม ภาคฝุ่นควันข้ามแดน และภาคเมือง พร้อมกำหนดเครื่องมือที่ใช้ในการจัดการปัญหา

ตุลาคม 2567: กมธ. อากาศสะอาดฯ รายงานความคืบหน้าในการพิจารณากฎหมาย และเตรียมเปิดให้ประชาชนแสดงความเห็นกลางเดือนธันวาคม หลังรวมร่างฯ 7 ฉบับเป็นร่างเดียว โดยกฎหมายนี้จะเป็นการตอกหมุดครั้งใหญ่ในการจัดการผู้ก่อมลพิษ

พฤศจิกายน 2567: กมธ. พิจารณาหมวด 6 เครื่องมือและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ รายละเอียดของมาตรการควบคุมมลพิษโดยอาศัยเครื่องมือและกลไกทางเศรษฐศาสตร์ อยู่ภายใต้หลักคิด ‘ผู้ก่อคือผู้จ่าย’

ธันวาคม 2567: แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น แถลงผลงาน 3 เดือนและมอบนโยบาย ปี 2568 ระบุถึงการแก้ปัญหาฝุ่น PM2.5 การลดพื้นที่การเผา ควบคุมสินค้าที่มาจากการเผา แต่กลับไม่ได้ระบุถึงการผลักดัน พ.ร.บ. อากาศสะอาดฯ ในเวที และมีเปิดเผยรายละเอียดถ้อยคำแถลงต่อสาธารณะในภายหลัง

ผ่านมติเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร (2568)
กรกฎาคม 2568: เปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ ร่างพระราชบัญญัติบริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด พ.ศ. …. ในวันที่ 25 กรกฎาคม-8 สิงหาคม 2568 หลังผ่านการพิจารณาโดย กมธ. มานานกว่า 1 ปี 6 เดือน

กันยายน 2568: ร่างกฎหมายฉบับรวม ที่ผ่านการพิจารณาของ กมธ. ถูกนำเข้าสู่การพิจารณาของสภาฯ ใน วาระที่ 2 (พิจารณารายมาตรา)

ตุลาคม 2568: หลังจากการพิจารณาวาระ 2 อย่างเข้มข้นเกือบ 1 เดือน ท่ามกลางการลุ้นวันต่อวันจากที่เคยเกิดเหตุการณ์สภาล่มเพราะองค์ประชุมไม่ครบ กระทั่งวันที่ 21 ตุลาคม 2568 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ก็ได้ลงมติ เห็นชอบ ‘ร่าง พ.ร.บ. บริหารจัดการเพื่ออากาศสะอาด’ ในวาระที่ 3 ด้วยคะแนนเสียง 309 เสียง (งดออกเสียง 4)

ด่านสุดท้ายและความท้าทายที่วุฒิสภา (สถานะปัจจุบัน)
ความพยายามอันยาวนานของทุกภาคส่วน ทั้งภาคประชาชนและภาคการเมือง ได้สำเร็จลุล่วงในชั้นสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ปัจจุบัน (ณ ปลายเดือนตุลาคม 2568) ร่างกฎหมายฉบับนี้กำลังถูกส่งต่อไปยัง วุฒิสภา (สว.) เพื่อพิจารณาในขั้นตอนสุดท้าย ก่อนจะประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

อย่างไรก็ตาม เส้นทางของ พ.ร.บ. อากาศสะอาด ยังไม่ถึงบทสรุปสุดท้าย เว็บไซต์ของ iLaw แสดงถึงข้อกังวลว่า การจะผ่านมติของวุฒิสภา ยังมีความท้าทายที่ต้องเผชิญอย่างน้อย 3 ประการ คือ

1. กรอบเวลาที่จำกัด (กฎหมายการเงิน): เนื่องจากร่างฯ นี้มีการจัดตั้งกองทุนอากาศสะอาด จึงเข้าข่ายเป็นร่าง พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน ทำให้ สว. มีกรอบเวลาพิจารณาที่สั้นกว่าปกติ คือ ต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน (ขยายได้ไม่เกิน 30 วัน เทียบกับกฎหมายทั่วไปที่ สว. มีเวลา 60 วัน)
2. ความเสี่ยงที่ร่างจะช้าเพราะการแก้ไข: นี่คือความท้าทายที่ใหญ่ที่สุด หาก สว. ลงมติ ‘แก้ไข’ เนื้อหาแม้เพียงมาตราเดียว กระบวนการจะยืดเยื้อออกไปทันที เพราะต้องส่งร่างฯ กลับไปให้ สส. พิจารณา และหาก สส. ไม่เห็นด้วย กับการแก้ไขของ สว. จะต้องตั้งกรรมาธิการร่วม (สองสภา) เพื่อพิจารณาร่างฯ ใหม่อีกครั้ง ซึ่งจะทำให้การบังคับใช้กฎหมายล่าช้าออกไปอีก
3. ความเสี่ยงที่ร่างจะตกไปเพราะยุบสภา: หากเกิดการยุบสภาขึ้นก่อนที่กระบวนการพิจารณาทั้งหมดจะเสร็จสิ้น ร่างกฎหมายนี้จะตกไปทันที และต้องรอให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) ชุดใหม่หลังการเลือกตั้ง เป็นผู้ร้องขอต่อรัฐสภาภายใน 60 วัน เพื่อนำกลับมาพิจารณาต่อ ซึ่งเป็นความเสี่ยง เพราะในอดีต (หลังการเลือกตั้ง 2566) ครม. ชุดปัจจุบัน ก็ไม่ได้นำร่างกฎหมายที่ตกไปกลับมาพิจารณาต่อ

การต่อสู้ครั้งนี้จึงยังไม่จบลงโดยสมบูรณ์ และต้องจับตาการพิจารณาของวุฒิสภาอย่างใกล้ชิด ว่ากฎหมายเพื่อลมหายใจใหม่ของคนไทย จะผ่านด่านสุดท้ายนี้ไปได้สำเร็จหรือไม่

อ้างอิง:
– www.parliament.go.th
– www.pcd.go.th/wp-content/uploads/2020/06/pcdnew-2020-06-05_07-33-31_040770.pdf
– https://dol.thaihealth.or.th/Media/Pdfview/96af4ae2-04e8-ef11-858e-b76bc522b1fb
– www.greenpeace.org/thailand/story/2166/new-aqi-from-people-power
– www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2561/E/283/T_0023.PDF
– https://thailandcan.net
– bangkokbiznews.com/lifestyle/judprakai/1096942
– www.workpointtoday.com/thailand-air-pollution
– https://policywatch.thaipbs.or.th/policy/environment-2
– https://policywatch.thaipbs.or.th/article/environment-16
– https://th.wikipedia.org/wiki/ร่างพระราชบัญญัติอากาศสะอาด
– https://theactive.thaipbs.or.th/data/clean-air-law
– https://theactive.thaipbs.or.th/news/pollution-20250726
– https://theactive.thaipbs.or.th/news/pollution-20251021
– www.ilaw.or.th/articles/55643